筆者近期參與某地對(duì)基層生態(tài)環(huán)境部門辦理的行政處罰案卷評(píng)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些基層生態(tài)部門辦理的行政處罰案卷中，不管是在《立案審批表》中的“法制機(jī)構(gòu)人員意見”一欄，還是在作出《行政處罰事先（聽證）告知書》的《案件處理內(nèi)部審批表》“法制機(jī)構(gòu)人員意見”一欄中簽署的意見均為“已核、擬同意，報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)審批”，甚至一些分管法制的領(lǐng)導(dǎo)在此表中簽署意見也為“擬同意”，這些案件缺失明確的法制審核結(jié)論（意見），此類情況，并非個(gè)案。

何謂“擬同意”？就是打算同意的意思，“擬同意”有同意的傾向，沒有真正的同意，需要進(jìn)一步確認(rèn)，否則在法律上就不能生效。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，以上各種簽署明顯不符合法制審核的要求，如果法制審核人員沒有對(duì)案卷進(jìn)行認(rèn)真審核，這種行政處罰案件面臨較大的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

哪些情形需要法制審核？

《行政處罰法》第五十八條一款和《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》（以下簡稱《辦法》）第四十九條一款對(duì)需要進(jìn)行法制審核的行政處罰案件范圍作出了具體規(guī)定。即有下列情形之一，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核：未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定：涉及重大公共利益的；直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過聽證程序的；案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的；法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的其他情形。這里將重大、復(fù)雜的行政處罰案件納入法制審核之中，為行政處罰決定的合法性設(shè)立了終末一道屏障。

法制審核具體審什么？

《行政處罰法》雖然將法制審核制度單獨(dú)作為一條進(jìn)行規(guī)定，但并未對(duì)法制審核具體審核哪些內(nèi)容作出規(guī)定。但是《辦法》五十條明確規(guī)定，法制審核的內(nèi)容包括：行政執(zhí)法主體是否合法，是否超越執(zhí)法機(jī)關(guān)法定權(quán)限；行政執(zhí)法人員是否具備執(zhí)法資格；行政執(zhí)法程序是否合法；案件事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否合法充分；適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準(zhǔn)確，裁量基準(zhǔn)運(yùn)用是否適當(dāng)；行政執(zhí)法文書是否完備、規(guī)范；違法行為是否涉嫌犯罪、需要移送司法機(jī)關(guān)。

在案卷審查過程中，對(duì)法制審核機(jī)構(gòu)提出的問題，承辦機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)進(jìn)行研究，作出相應(yīng)處理后再次報(bào)送法制審核。

需要注意的是，法制審核人員與審核案件有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。

對(duì)法制審核主體有何要求？

法制審核的主體是從事行政處罰決定法制審核的人員。根據(jù)《行政處罰法》五十八條和《辦法》四十九條的規(guī)定，法制審核應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核。此外，行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。

關(guān)于市、縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的法制審核問題。四川省生態(tài)環(huán)境廳、四川省高級(jí)人民法院、四川省司法廳于2022年8月3日聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于辦理生態(tài)環(huán)境行政處罰案件有關(guān)問題的會(huì)議紀(jì)要》通知中已明確，市、縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境局符合法律規(guī)定條件的法制人員均可開展法制審核工作。

法制審核方式有哪些？

根據(jù)《辦法》五十一條規(guī)定，法制審核以書面審核為主。對(duì)案情復(fù)雜、法律爭議較大的案件，生態(tài)環(huán)境主管部門可以組織召開座談會(huì)、專家論證會(huì)開展審核工作。生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行法制審核時(shí)，可以請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇⒎深檰柼岢鰰嬉庖姟?/span>

由此可以看出，雖然可以請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇⒎深檰枀⑴c法制審核，提出書面意見。但法制審核的主體仍然是行政機(jī)關(guān)中的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或工作人員，外聘的法律顧問只是起到輔助作用，最終的法制審核意見書上應(yīng)由行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法制審核的工作人員簽字，而不應(yīng)由外聘法律顧問在“法制審核意見書”或者“法制審核意見欄”上簽字。

根據(jù)以上規(guī)定，法制審核意見應(yīng)當(dāng)是法制機(jī)構(gòu)或人員根據(jù)審核材料就審核內(nèi)容出具的獨(dú)立的書面審核意見，而不是在《案件處理內(nèi)部審批表》的“法制機(jī)構(gòu)人員意見”中簽署意見。

法制審核結(jié)論有哪些？

根據(jù)《辦法》五十一條三款規(guī)定，對(duì)擬作出的處罰決定進(jìn)行法制審核后，應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同情況以書面形式提出如下意見：主要事實(shí)清楚，證據(jù)充分，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)，未發(fā)現(xiàn)明顯法律風(fēng)險(xiǎn)的，提出同意的意見；主要事實(shí)不清，證據(jù)不充分，程序不當(dāng)或者適用依據(jù)不充分，存在明顯法律風(fēng)險(xiǎn)，但是可以改進(jìn)或者完善的，指出存在的問題，并提出改進(jìn)或者完善的建議；存在明顯法律風(fēng)險(xiǎn)，且難以改進(jìn)或者完善的，指出存在的問題，提出不同意的審核意見。